我国依法行政原则是以合法性原则为基础建立起来的，[42]这与其他法治国家经由依法律行政转换而来有所不同。

参见全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第139页。作者简介：门中敬，法学博士，山东大学法学院教授。

也即制定地方政府规章采用‘依据说，没有上位法依据，不得制定地方政府规章。1982年《宪法》仅对部门规章的立法权限作了规定，[9]没有明确规章的法律渊源地位。另一种是创制性的规章或规章中的创制性规范，该类规章或创制性规范，在没有宪法授权或法律授权的情况下，并不具有法源地位，也不能成为法官认可的法律规范。以指导性案例为例，2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订通过的《人民法院组织法》第18条第2款规定：最高人民法院可以发布指导性案例。《立法法》作为规范立法活动的基本法律，没有给出立法的定义，且仅对规章的制定、修改和废止作了依照本法的有关规定执行的规定，规章的法律渊源地位并未得到明确。

但很显然，该理论立场仍不自觉地在使用法律渊源而非法的渊源来指称法源，甚至存在随意扩张法律概念外延的问题。（一）1978年改革开放至1989年《行政诉讼法》出台：立法放（权）阶段1978年党的十一届三中全会作出实行改革开放的伟大决策后，全国工作的重心转移到社会主义现代化建设方面来，社会主义民主和社会主义法制建设不断加强。[30]两国的宪法解释都集中于对公民基本权利和国家利益影响较大的案件中。

在这一审查案例中,法工委实际上对《宪法》第38条中的人格尊严进行了解释,将亲子关系确认为公民人格尊严的具体内容,完成解释之后,随即明确了强制亲子鉴定与宪法法律不相符。就此意义而言,德国宪法法院实质上作出宪法判断的审判庭在案件的审理中垄断的实际上是对涉及基本权利的新颖性案件作出审查结论的权力,而不是垄断所有宪法案件的合宪性审查。基于宪法的最高法地位,各级下位规范都应当同宪法解释相一致,如有抵触情形,宪法解释机关自然有权对其进行审查。全国人大常委会制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》第20条也只规定了宪法和法律委员会以及法制工作委员会有权对规范性文件进行合宪性审查。

宪法条文和法律条文的内涵都会发生变迁,如果不将宪法解释作为合宪性审查的前提,宪法内涵的发展就很难得到控制,许多的违宪问题也难以真正得到纠正。[34]同前注[32],苗连营文。

在审查标准上,合宪性审查对于党的领导和监督保障法规应当以比例原则为审查标准,而对党的组织和自身建设法规实施审查则以是否具有超越宪法和法律的特权为标准。[39]云南省规定,发现违宪疑虑时,应当向全国人大常委会提出审查请求。基于现有规范对合宪性审查的此种安排,对派生于宪法解释权的合宪性审查权,我们可以认同学者提出的论断:有合宪性审查权必须同时有宪法解释权,相应的,有宪法解释权必然同时有合宪性审查权。[7]从宪法的规定看来,似乎并没有将合宪性审查权区分为全国人大及其常委会的合宪性审查权以及其他机构的合宪性审查权的意味。

[31]在宪法实施主体中,中国共产党居于特别重要的地位,是宪法全面实施的最高政治领导力量,是保证宪法全面实施的主导者、组织者、推动者。[14]从关联的紧密程度上看,宪法解释权有关规定才是对规范性文件实施合宪性审查的直接宪法依据。我国也面临着全国人大常委会难以独自承接所有的合宪性审查工作的困境,在此情形下,在保证全国人大常委会终局性的审查权的前提下,尝试把合宪性审查权区分为不同类型,由不同主体实施,或许是可行的。然而,这种字面的理解与全国人大常委会的有关决定是存在一定紧张关系的。

全国人大常委会认为,应当在改革措施成熟后,及时修改完善有关法律。苏升，西南政法大学行政法学院博士研究生。

因此,宪法解释权天然地包含了合宪性审查权能,它必然会要求宪法解释机关按照其解释结果对下位规范进行合宪性审查,而不是仅仅让解释机关作出解释,却不对被审查规范作出是否合宪的判断。党内备案审查机关派生于保证宪法实施义务的合宪性审查职能作为非解释性的宪法适用,它应当是一种辅助性的审查,在充分尊重派生于宪法解释权的合宪性审查权的前提下,它可以作为提升审查效率的有效手段而存在。

[23]按照宪法学界的主流观点,宪法实施是相对宪法制定而言的概念,是指把宪法文本转变为现实制度的一套理论、观念、制度和机制。在这种情况下,是直接认定《党内法规备案审查规定》第11条违反上位法,还是在法律体系内为其寻找一个合理的解释,避免其抵触上位法,便成为了一个值得研究的问题。为了在发展宪法的同时又保持宪法的稳定,人民在形成制宪权意志后又创造出释宪权。因此,综合合宪性审查的实践需求来看,我国的合宪性审查权也有区分的可能性,而且区分以后全国人大常委会的合宪性审查权实际上是得到了增强,因为它可以专注于审查那些争议较大、对公民权利和国家利益影响较大的案件。这一点在我国台湾地区的违宪审查制度中体现得较为明显,我国台湾地区在宪法解释程序中对有关规范一并进行合宪性审查。宪法应当对中国共产党的自我革命精神保持适当尊重,但这种尊重仅限于党的牺牲和奉献,对于可能导致党员脱离群众,享有特权的规定,宪法应当予以纠正。

[32]参见苗连营:《宪法全面实施的意义探析与模式建构》,载《河南财经政法大学学报》2020年第5期。如此,全国人大常委会既能够节省释法说理的时间与人力成本,又能够保证其在宪法解释和宪法监督事项上拥有终局性的决定权,党内备案审查机关也能履行好其保证宪法实施义务。

关键词: 党内法规;备案审查;合宪性审查;宪法解释;宪法实施; 一、问题的提出目前我国已经形成由党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。然而,宪法监督的内涵较为宽泛,除了针对规范性文件的合宪性审查以外,宪法监督还包括对国家机关履职情况以及侵犯公民基本权利行为的监督。

[35]参见蔡定剑:《宪法精解》,法律出版社2004年版,第299页。[37]同前注[35],蔡定剑书,第280页。

[4]持折衷说的学者认为可以考虑在中央和地方设立党政合署的统一合宪性审查机构, [5]或者依赖于一套行之有效的备案审查衔接联动机制来加以解决 [6]。德国也允许下级法院筛选出违宪疑虑然后提交宪法法院。而且,即便宪法案件到达宪法法院,宪法法院还有合议庭对案件进行筛选,多数案件在合议庭阶段就会被判定不予受理或者支持诉愿请求,只有涉及基本权利的新颖性案件才会进入后续审判庭实质的审理程序。除了我国宪法文本和合宪性审查的实践以外,比较法上也有将合宪性审查权进行区分的成功经验。

[9]关于宪法的政治化实施方式,参见翟国强:《中国语境下的宪法实施:一项概念史的考察》,载《中国法学》2016年第2期。[12]该审查案例中,有关的违宪情形实际上无需审查机关对条文背后的立法事实进行审查,只需对比宪法条文和法律条文的字面表达就可确定法律条文违宪。

《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》第2条仅授权宪法和法律委员会承担开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督等工作职责。2.派生于保证宪法实施义务的合宪性审查权何为保证宪法实施义务?保证宪法实施义务的宪法依据在《宪法》序言最后一句:全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

包括是否同宪法和法律相一致……。参照党通过提出建议的方式间接领导宪法修改,党领导合宪性审查的方式也应当是间接的,而不是直接的领导。

各部门各级别的审查机关在审查规范性文件是否与上位规范相抵触的时候,自然要将宪法作为审查依据,考察有关文件是否与宪法相抵触。我们对党内备案审查机关合宪性审查的理解不应该仅仅停留在字面解释的层面,直接判定《党内法规备案审查规定》第11条与全国人大常委会有关规定相抵触。如前所述,全国人大常委会除了合宪性审查工作以外,还承担了大量的立法和监督工作,如果党内法规的合宪性审查的所有程序都由全国人大常委会来实施,恐怕全国人大常委会会不堪重负。一旦发现有关文件存在违宪疑虑,下级审查机关应当逐级向上级审查机关报送有关宪法问题,上级机关要对有关问题是否属于合宪性问题进行审查,如果通过合法合规性审查就能够解决问题,就无需再上报更高级别的审查机关。

对于确实需要实施合宪性审查的问题,应当最终由党中央的审查机关主动通过备案审查衔接联动机制联系全国人大常委会,妥善解决相关宪法问题。(一)《党内法规备案审查规定》第11条的合宪性限缩聚焦到合宪性审查制度中,宪法解释权赋予全国人大常委会在合宪性审查中释法说理的权能,而宪法监督则赋予了全国人大常委会宣告审查结论的权能。

[18]作为宪法监督的重要内容,全国人大常委会的合宪性审查以宪法解释为前提。[45]高全喜:《革命、改革与宪制:八二宪法及其演进逻辑一种政治宪法学的解读》,载《中外法学》2012年第5期。

[25]参见韩大元、张翔等:《宪法解释程序研究》,中国人民大学出版社2016年版,第41页。[39]参见《上海市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第24条,《天津市人民代表大会常务委员会和区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》第24条。